| 左翼讀書組專輯: 民主、官僚、與差異：68年後的美國社群發展政治 [Kathe Newman, Robert W. Lake著、劉卓軒撮譯] | |||
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| 民主、官僚、與差異：68年後的美國社群發展政治 [Kathe Newman, Robert W. Lake著、劉卓軒撮譯] (策劃：街坊工友服務處) 文章摘要： 卡斯提尓爾斯(Manuel Castells) 1983年對城市運動的開創性研究，考察了近五個世紀的多個城市運動，追溯了各種社會行動對城市發展的重要影響，而以1960年代美國城市中的起義作結。這篇文章，將把這個故事延續下去，探討美國城市內的社群發展政治在68年以後的發展。新自由主義帶來的社會結構轉型，終結了社區發展的民主/再分配階段；社區發展政治所處的物質、戰略及機構環境，亦根本地改變了。這開啟出一個空間，讓各種新型式的社會行動得以出現。 1.回到未來 卡斯提尓爾斯對社會行動的重視，重新喚起了人類能動性（human agency）的力量與重要性。當時，亞爾圖塞爾結構主義雄霸了各種城市過程理論；卡斯提爾斯的介入，是個必須的修正。卡斯提尓爾斯對城市發展政治的考察，對往後時代起了以下作用：釐清資本外逃與重新投資的循環過程裡，城市政治到底如何運作；弄清城市發展運動今天面對的挑戰；以及為運動指出各種新方向(…)。 由60年代中至00年代中，這粗約40年的光景，可謂刻劃了社群發展政治的民主/再分配階段的開始以及終結。卡斯提爾斯筆下的這場民主/再分配運動，有三重目標：1. 促進各種文化身份的形成 2. 這些身份形成後，再以這些身份劃定的認同/差異為軸心，爭取政治權力 3. 獲得政治權力後，再將之用來在再分配過程中，取得各種物質資源，作集體消費用途。在鄰舍草根充權的大旗幟下，60年代及70年代早期的社群發展運動，容納了過往因種族及階級因素，而被邊緣化的群體，短暫地擁護了一種差異政治。這場初生的社群發展運動，對根深柢固的地區政治發起了直截的挑戰，為缺乏政治權力的貧者及少數族裔，提供了政治發聲的渠道。 然而，到了20世紀未，城市的政治環境，已經完全改變了。雖然（又或者是正因為）社群發展運動，在早期取得了一些成果，但它的民主/再分配目標，卻給聯邦及地方政府、私人慈善機構，還有其他機構/群體的目標所取代；它們意圖將社群發展，重構成一種狹隘的社區重建計劃，而不是一個務求將社區居民包容於政治過程之內的計劃。在將近40年之後，當初為社群發展運動注入力量的身份/差異政治，現在已為一種適應政治所取代。現在重要的，是城市的資本運動和社區（土地）的交換價值，而各個社群發展機構亦已變得官僚——這些和差異政治都是對立的。各處的抗爭，在60年代出現時，爭取的是文化認同的建立、政治力量及公共消費的擴大，但到了2000年，它們或是消亡，或是變成一種被動防衛力量，或是成了（地方）政府的發展或服務分支部門。有些城市內的社區，在60年代是差異政治的動員基地，後來則透過對原有居民的驅離而被淨化，並成了一個投資場所，被重新吸進城市的資本版圖內。在機構層面，那些有戰鬥潛力的社區組織，亦已被轉化成非牟利私人福利部門中的小角色，並變得官僚、無甚作為。 1970年以來的社會重組，由全球化、去國家化（destatization）及新自由主義交織而成；這場重組，根本地改變了社會的政治及經濟環境，從而影響了社群發展的模式。大量的作者，已經指出了福特主義積累體系下的凱恩斯福利國家，在全球化的競爭壓力下，讓路給後福特式的企業國家（entrepreneurial state）時，所發生的全球性巨大改變。國家的意識形態、結構及效能，都大大地轉變了，這對社群發展政治有著深遠的影響。簡而言之，為回應全球化競爭的需求，地方和國家體制的結構已經改變了；在60年代末期，鼓動了城市運動的那些民主/再分配目標，並不適應這種新國家型態。 我們的初步結論是：卡斯提爾斯將60年代的城市運動，視作「通向新城市的道路」的看法，是針對特定的時空而作出的；今天，政治、經濟及空間結構的轉變，已經根本地改變了社區運動的未來及成功的條件。通往新城市的路，並非一條直路。與其重返一條針對特定時空的舊路，今日的環境需要我們採取新型式的運動。 2 國家的結構轉變 由40-50年代至70-80年代，是福特主義及凱恩斯福利國家的黃金期。在這段期間，大規模生產需要大規模消費去支持；相應地，工資被理解為支持消費的手段，而國家的角色，則是提供「社會性報酬」，如失業救濟、社會福利等等。在此脈絡下，60年代城市運動對民權、社會福利及公共消費的要求，和凱恩斯福利政策體系是吻合的；它只是要求政治權力及經濟資源在現有福利政策框架下，作更平等的分配，而並非提出任何基進的新政策方向。全國民權運動的身份政治鬥爭，和社區內對市區重建及貧民窟化的反抗匯融，促進了文化及種族身份的確立，並以此為基礎提出再分配的要求。 可是，70年代全球經濟環境的根本轉變，為大西洋福特主義帶來了深重的危機，因而亦令凱恩斯福利國家面對了嚴重的挑戰。歐洲的復甦和東亞經濟的冒起，令全球競爭加劇，改變了美國公司的競爭地位。越來越多的工人，因為滯漲、去工業化及資本外逃等因素的結合，而被趕出勞動市場。接著下來，國家在提高稅收，以應付急增的社會薪酬支出時，亦面對越來越大的阻力。在這競爭性環境底下，工資不再被視作增加大規模消費的手段，而被視作生產成本。對企業來說，降低勞動開支的壓力不斷增加，這促成了各種成本節省方法的出現，例如外移、外判化、規模縮減、去技術化、僱傭零散化等等。就國家而言，新的競爭體系，亦促使它們採取諸如私有化、權力下放及其他去國家化政策（例如稅制及福利「改革」）、施行工作福利（workfare）制度、削減或取消不同範疇的社會福利及計劃等措施，去降低社會薪酬（及相應的稅收）。80年列根的當選，標示這個新的競爭性政策體系，獲得了主導地位，這令60年代的再分配性福利訴求顯得過時。 新自由主義帶來的社會結構轉型，對那些先前涉足於民主/再分配式社群發展的社區及管治體系，有著特別大的影響。Joseph列出了城市的企業政府的掛慮：「地方經濟的狀態；市內企業狀況；吸引新公司、鼓勵舊有公司發展的潛能；促進職位創造及培訓，以回應失業增加的問題；將基建及城市資產現代化……吸引投資及旅客；支持現有經濟活動；限制市郊化的進一步擴大；保留現有人口（特別是中、高收入家庭）及工作機會；創造出緊密、適合生活的城市環境。」 上述種種措施，其目標均是改善城市的競爭地位，增強市內企業在全球市場的競爭的力量。它們可以歸結為兩種不同而又互相關連的策略：1. 外部性政策，以吸引投資為目的，例如企業補貼、稅項優惠、營造有利營商及經濟發展的環境、氛圍等。 2. 內部性政策，目的是重構城市空間，營造出全球經濟參與者認為合適的城市環境，例如創造「舒適城市」（"livable city"）或其他城市形式等。這些政策，對民主/再分配式的社區發展政治，起了三重主要影響，令它根本地受到打擊。這三重影響是：1. 城市住民社區，給重新商品化，並被用作改善城市競爭地位的重要物資資源。 2. 以身份政治為基礎的政治運動被邊緣化：它的目標（社會福利、政治參與權力的再分配）越來越被貶低為不合時宜，不配合當時得令的競爭性政策體系，認受性不斷下降。 3. 一些社區組織轉變、降格為影子政府機關；它們現在或是只提供最基本的社會福利，或是直接參與了城市發展活動。 3.社區組織 卡斯提爾斯指出：「在北部城市，住域隔離及地主的欺凌，將黑人推進了貧民窟。在那裡，他們承受了城市退化、過度擠迫、缺乏服務等痛苦。正是在這種嚴苛環境下，黑人在教堂裡集結，在那裡創造出各種自主性的社會機構……貧民窟成了一個城中之城，各種另類社會、另類行事準則，將要在這裡誕生。」 雖然卡斯提爾斯將60年代中的城市反抗，形容為「一次重大的社會運動，震撼了美國城市的基礎」，然而這些反抗，都將憤怒發泄在那些他們居住的、本已殘破的社區之上，因而帶來了一個自我實現的惡性循環。一大片的內城社區，因為人們的惡意破壞與遷離，而變得十室九空；諷刺地，這個過程正為城市循環的下一步，亦即40年後的再發展，清空了道路。部份評論者認為，這些社區當時成了一些安置區。它們既只能得到最低限的公共資助去進行維修，亦為緊急重建政策所忽略；內裡的人在勞動市場被排斥之餘（50%以上的失業率是常見之事），又被排除於政治過程之外，難以提出各種福利要求及文化身份權利。 結局，在之後的40年，在全球化、新自由主義及凱恩斯福利國家消亡的綜合力量下，城市社區被重構成種物質資源，成為了企業國家的目標。於是，「種族」社區變成了旅遊景點、消費場所，而低收入社區則既被視為阻礙經濟發展，亦被視作有發展潛力的地區。 Merrifield描述了一些「潔淨計劃」；它們「意圖改造某區的感覺，將種種有形的混亂（如行乞、無家可歸、娼妓等現象）加以整頓。」 和往時不同，現在國家積極參與土地仕紳化過程。國家辦認出有發展潛力土地，推動這個過程進行。於是，何謂城市問題，又被重新介定。過往，問題被認為是空間—社會性排斥造成的權力不平等（這正是60年代城市運動的基礎）；現在，問題則是市場的不夠，令城市社區不能被吸納進經濟過程。 4.都市社會運動 1960年代後期的城市動蕩，曾是社區組織運動的一個部份。卡斯提爾斯研究了1970至1971年共100個人口超過5萬人的城市的資料，指出這場運動包括了不同的勢力。其中一支力量，是「黑人力量」（black power）組織。他們圍繞種族及文化身份議題，開展組織工作，以將他們在空間及政治上的孤立，改變成一個用以獲得政治力量的位置。他們亦透過改造地方政府，尋求進入政治系統之內。另一支隊伍，則由租客權益組織及福利倡議組織構成。他們較少傾向於改變政治架構，而是要求增加社會福利資源。最後一股力量，則是白人民粹組織。他們的目的，是阻止公共「重建」、防止私人投資撤離，以保護他們的社區。 在60年代一段短時間內，聯邦政治透過「社區行動計劃」（Community Action Program, CAP)，支持了社區上的政治行動：「由聯邦經濟機遇局（Federal Office for Economic Opportunity）資助的社區行動計劃，有力地為貧困社區的基層組織工作，提供了政治合法性和建制性支援。在這種有利環境下，數以千計的民眾組織，在各個大城市之中冒起，為將來的新社群運動，立下了根基。」（卡斯提爾斯） 60年代的運動政治，帶來了各種巨大轉變，包括將部份住民訓練成草根領袖、令社區有限度參與了地方決策過程等；在少數例子裡，更創造出進步的城市管治體系。然而，這些成功其實是有限的。正如卡斯提爾斯所言：經濟的基本運作模式並無改動。 Fainstein有力地指出：「(現今)在這個國家財政緊絀的時刻，絕大部份的鄰社組織，都將心力投放於反對削資之上。今日，公共消費資源正在減少，城市危機被重新理解成財政問題，城市又必須和國內外的對手競爭。在這種環境底下，社區組織不單無力去為城市賦與新意義，甚至需要接受一種由外力強加的城市意義。」 DeFilippis將90年代的社區發展模式，形容為一種「新自由主義社群主義」。這是種去政治化的社群發展模式，它假定「個人利益與得益…即是社群或集體的利益和得益。」在DeFilippis眼中，社會資本和社區資產等修辭、市場取向、合作決策（而不是抗議）等等，已經取代了60年代社運對文化身份和政治參與的強調。 Mayer對主流社群發展模式的全面批判，剖析了人們對地方社會資本的強調，如何阻礙我們看清社區「問題」的結構來源、令我們將注意力集中到「經濟表現的非經濟因素」之上。 當代的社群發展模式，只要求極低度的社區參與。Lepofsky和Fraser將這種低度要求形容為一種新自由主義化的「彈性市民身份」。一些社區「領袖」，既有渠道參與非牟利社區發展組織的活動，亦可取得它們的資源；市民身份的利益，正是選擇性地緊附在這些「領袖」身上。 用Mayer的話說，「城市弱勢群體，因此就從潛在的運動參與者，變成『社會資本家』；他們生活的好與壞，就在乎他們有否將僅有的資源，當成某種資本去使用。」在40年後，本來要求權力和社會福利再分配的60年代社運，已經從外轉內，轉向謀求地方社會資本的擴大。 5.社區組織被制度化 60年代的動盪，令美國社會環境變得非常緊張，而全球競爭對城市政府造成的壓力，亦慢慢冒現。在這環境裡，那些提倡地方（土地）發展的社區發展計劃，在政治及資源上得到了支持，而對政治倡議的資助，卻很難得到支持。政府機關及私人慈善組織，透過推廣和資助社區發展機構（Community Development Corporation），改變了運動的目標。這些社區非牟利組織，專注於在物質層面活化土地，而非改造地方管治結構。政府及慈善機構這種做法的其中一個影響，是決定性地將社區發展（或「社區建設」）和社群組織（community organizing），分裂成兩個不同的範疇。 由於依賴於政府及私人基金的支持，這些社區發展機構的目標和策略，都變得越來越順服。正如一位論者所言：「社區發展機構變得專業化、不再激進，亦越來越著眼別人劃定給他們的底線。」很多時候，社區發展機構的領袖，取得了參與政治決策的權力，被包融於政治過程之內；然而，這卻令他們失去了改變權力關係的能力。雖然很多時候，面對這種政治包融，人們會用上充權、參與等等修辭，但正如Fainstein所言，「這種情況的危險之處，在於參與私人市場的機構，即使是非牟利機構也好，都容易受到收編；這既是指狹義上的組織領導被收編，亦是指廣義上的在意識形態層面的順服。」 社群發展運動在機構層面的轉變，有一個典型的例子。木園鎮組織（The Woodlawn Organization, TWO），卡斯提爾斯在當年詳細描述過，至今依然存在，雖然它的形態在後來起了很大的變化。O'Connor（1999）這樣描述它：「它是美國其中一個歷史最源遠、成立時最激進的社區發展組織。」 木園鎮組織在61年誕生，目的是鼓動居民參與各個改造地方決策過程的運動。居民為改善學校進行鬥爭，對抗芝加哥大學對社區土地的入侵，亦挑戰了地方食品商人的營運方法。但自從TWO的使命從政治組織工作，變為社區更新及提供服務；它從此改變了。之後TWO和地方政府、慈善機構的合作，確保了它的存續，但卻令它徹頭徹尾地改變成另一種組織。 正如Fisher所報導：「它變成了各種發展計劃的贊助及協辦者；這些發展計劃，由私人基金和公共機關出資，亦在很大程度上由它們設計……透過從對抗變成共存，TWO取得了可觀的成就。可是，它現在成了一個社區發展機構，而不再是一個「民眾組織」。運作它的，是一支受薪的專業隊伍，他們留意的，是發展、經濟成長、組織穩定性、專業能力，而非改變社會，甚至連服務社群需要也不是。」 從一個社群組織，變成了一個社會服務機構，FIsher指出，除了非牟利之外，TWO已變得和私人企業無異。 （80年代），在國家放棄對社群的責任的同時，社區對廉宜居所、基本教育，及社會服務的需求並沒有減少；各種社區規模的社區發展機構，正是在此時出現，填補了這個裂縫。社區發展機構的成長，造成了多樣的後果。一方面，社區發展的控制權，似乎回到了地方之上；這既反響了運動早期的政治要求，亦回響了新自由主義「去國家化 = 權力回到人民手中」的修辭。但另一方面，如Mitchells對溫哥華的研究所示，非政府組織的成長，亦為國家推行新自由主義鋪平了道路，因為它們提供的社會服務，緩和了社會矛盾。DeFilippis解釋說：「社區發展機構，現在承擔了為社區公共消費提供資源的工作，而在過往，介定地方政府職能的，正是這項工作。」「積極支持這種角色定位的，不僅有社區發展機構本身，還有政府；它們樂於停止提供這些服務，而讓社區發展機構接手。」 嚴苛的撥款準則，現在促使了組織互相競爭，阻礙他們合作，以及主導了組織的目標及計劃。隨著聯邦政府停止資助，一些中介機構，例如「地方計劃支援機構」（Local Initiatives Support Corporation, LISC）和"Enterprise"（兩者分別由福特基金和巨型發展商James Rouse創立），在80年代初成立了；它們的作用，是對CDC的慈善及私人資助集中和理性化。 在近年，LISC和Enterprise將他們的訓練計劃大幅擴張，以強化CDC的專業程度和運作能力。這樣做，是因為他們需要向資助人及投資者保證，他們的金錢，會有可接受的回報。同樣的減低風險邏輯，令資助傾於流向大型老牌CDC，而不是那些小型、更富開創性、非主流、或者強調政治充權的機構。今天，很多CDC的正當性，不是從社區，而是從外面的資助機構而來。 6.結論 自《城市與草根》面世以來，社會出現了各種根本性的改變，這令我們需要另一種政治行動和介入方式。 在物理空間方面，近期的轉變，包括對各種反抗與政治行動在空間上的驅散，這是透過對地方的改造和更新而達成的。那些數十年以來，都被壓迫成貧窮集中區、得不到公共或私人投資的內城社區，現在則被地方的企業型政府，視為一些可以用來建設舒適城市的資源；這些社區，被當作「未被有效使用的資產」，而給重新吸納進（土地/地方發展）資本的投資網絡之內。在這個過程中，為了令投資可以無阻進行，這些邊緣社區的地標，例如公共房屋及空置的工業設施等，都被鏟除了。原本「清除貧民窟」的市區重建計劃，在半個世紀以後，最終是完成了，只是餘下的居民，則被驅離到各種地方，包括由數人共住的住處、老化中的內市郊等。上述種種，令那些最受直接影響的人，被遷散、驅離至各地，做成了各種無法預料的問題，亦為社區組織行動及政治行動帶來新挑戰。 全球經濟重組，令城市運動的目標改變了。在後凱恩斯企業政府體系下，再分配性的社會及政治要求，和現時的社會秩序，在結構上並不協調。國家對再分配政策的抗拒，並非單純的反映了政府缺乏意願，或是某種意識形態及價值上的分野，而是反映了一種新的國家形態的出現；在這種國家形態裡，對種種再分配政策的堅決反對，是一個有著完整結構的統治方略。 相應地，今日的運動參與者，再不是謀求擴大政治和社會資源，而是退縮為保衛僅存的社會安全網，免受進一步削資或撤除，以及保衛人們和他們的社群，免被企業政府以各種舒適成市計劃之名驅離。 各種冒起中的新組織形態，亦反映了上述的物質及政治轉變。那些依種族或文化身份劃定成員，以擴大民主參與為目標的倡議組織，給那些以發展土地為目標的社會服務或發展組織取代了。地方管治結構，也發生了相應的改變，並創造了一種社群發展產業出來；在這種產業裡，社區發展機構和同行機構、政府資助機關、慈善贊助組織等結成的網絡，他們之間的聯系通常比他們和社區的連繫要強。此外，在近40年後，社群發展組織不復強調民主與差異，轉而採納了一種適應政治；在這種政治裡，對民主參與的訴求，和計劃的有效執行、組織的生存等目標，處於對立狀態。社區發展組織變得官僚化及建制化，令它們越來越受各種規條束縛，越來越需要依賴國家及基金業界的資助（因而越來越對它們言聽計從）。現在，鼓動這些組織運作的，是自身的存續，多於鬥爭的理念。 Fyfe對英國「第三條路」的分析，指出「草根志願組織被驅離，（以提供服務為主的）大企業可以無阻地推行他們的社會改造大計」。他的結論是：「這場服務業組織的重組，不禁令人質疑地方性的志願活動，是否有能力重新喚起市民的社會積極性，或阻止社會資本的流失。」 過去40年的經驗告訴我們，政治行動的新方向，是必需要抗衡現行的結構趨勢。這種新型式的行動，需要一種新的空間政治及一種新的組織機制，以擴大卡斯提爾斯所言的「自由空間」。 最近，很多人關注社區組織的內部效能可以如何提升。雖然這是有需要、值得支持的策略，但它卻把現時的外部結構環境，當成是必然的。這個結構大環境，限制了組織的能力，並將運動帶往一些非鬥爭、適應性的目標之上。和上述策略相較，我們可以採取一個外向性，針對現有市場假設、價值層級、資源配置、政府和志願組織的政策決定等等發起的政治方略，以擴大社區發展組織的運作界限。政治行動主義的再興，可以帶來一場牽涉廣泛的辯論，以釐清、改變這些強大的限制性力量，對社區造成的後果。 正如很多論者指出，那些社區性、小規模的發展及服務計劃，對大規模政治及社會結構調整所造成的問題而言，只能治標、不能治本。這些地方性的舒緩措施，對減輕受影響民眾的痛苦而言，是必要的，但它卻不能取代一場全國或全球性，以改變政府及非政府組織為目標的政治運動。 一個全國或世界性的政府運動，或許亦可從地方組織工作做起。但和地方性的小計劃不同，它的目標，是那些在國家或全球層面運作的政府及非政府組織；它們有足夠的資源，卻沒有足夠的政治意願，去為達成60年代社會運動的目標，創造出合適的環境(…)。 |
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